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上海浦东知识产权综合行政管理体制探索与实践
2015-05-05 16:19:35   来源:中国发明与专利   评论:0 点击:

  摘要:当前,全世界建立知识产权制度的国家和地区中,大部分国家和地区实行专利和商标“二合一”,或者专利、商标和版权“三合一”行政管理体制,极少数国家和地区实行专利、商标、版权分开管理的模式,我国是其中之一。近年来,国内一些地区积极探索知识产权行政管理体制改革,深圳建立了市场监督管理局加挂知识产权局的模式,苏州、长沙建立了专利、版权“二合一”的模式。2014年,上海浦东以综合配套改革试点为契机,建立了专利、商标、版权“三合一”模式。上述模式虽不相同,但都有一个共同的特点,即通过改革建立起知识产权集中管理体制,为知识产权战略的实施提供体制保障。

  关键字:知识产权 综合行政管理 改革
 
  实施知识产权战略促进经济发展方式转变已达成广泛共识。特别是十八届三中全会以来,在经济发展新常态的当下,我国知识产权事业的发展迎来新的机遇和挑战。政府作为知识产权制度的制订者和实施者,在战略实施过程中扮演着十分重要的角色。

  近年来,国内一些地区积极探索知识产权行政管理体制改革,充分显示出各地政府创新服务理念,通过体制机制改革,为创新者提供更为优质和便利的服务的思路。
 
  一、知识产权行政管理体制的国内外现状

  (一)国际上的经验做法

  当前,各国知识产权行政管理体制各有不同,但以集中管理模式为主流。目前,全世界实行知识产权制度的196个国家和地区中,美国、法国、德国等110多个国家和地区实行专利和商标“二合一”行政管理体制,称为工业产权局或专利商标局。加拿大、英国、韩国、新加坡、我国香港特别行政区等74个国家和地区实行专利、商标和版权“三合一”行政管理体制。而采用专利、商标、版权分散管理模式的不到10个国家,中国大陆是其中之一。
在知识产权保护方面,世界上大多数国家由以法院为主转向知识产权权利人提供公力救济,同时也存在知识产权行政执法。其行政执法主要指海关、警察等有行政执法权的机关应权利人的请求采取扣押等临时执法措施,比如美国国际贸易委员会(ITC)实施的“337调查”等。还有些国家的行政机关设立或委托仲裁机构,依法对知识产权侵权纠纷进行调处,比如日本文化厅下设的“著作权纠纷调解委员会”等。

  (二)国内相关地区的主要探索

  回顾知识产权行政管理和执法体制改革历程,国内部分省市进行了探索,其中一些有益经验值得我们汲取。例如,在市场监督管理局加挂知识产权局牌子的“深圳模式”。2009年7月,深圳市实行大部制改革,成立市场监督管理局,将工商、质监、知识产权的职能划入,实现专利、商标、版权管理“三合一”。2012年2月,在市场监督管理局加挂“深圳市知识产权局”牌子,将知识产权职能显化,加强知识产权管理,推进知识产权运用。再例如,专利、版权职能“二合一”的“苏州、长沙模式”。2010年4月,苏州市知识产权局实现了专利工作和版权工作职能“二合一”。主要职能涵盖了知识产权(不含商标)创造、运用、管理和保护。此外,苏州还在市知识产权局下属的知识产权举报投诉服务中心增挂“知识产权行政执法支队”副牌,依法行使知识产权(不含商标)的执法职能。同年10月,长沙市在机构改革中也对知识产权管理部门的职能进行了调整,将原长沙市新闻出版局(长沙市版权局)承担的有关版权管理职责划入长沙市知识产权局。

  (三)改革之前浦东的情况
“三合一”改革之前,上海浦东新区知识产权行政管理和执法体制与全国绝大多数地方类似,采用分散管理的模式。由区知识产权联席会议统筹协调全区知识产权事业的发展,专利、商标、版权具体事务分属不同部门管理。依据我国专利法的规定,上海浦东新区没有专利行政执法权。此外,也没有版权行政管理和执法事权。
 
  二、浦东知识产权综合行政管理体制改革的背景

  党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。在这样一种改革大背景下,上海浦东新区按照市委市政府对改革决策的整体部署,探索知识产权“三合一”改革,无论是从推进国家战略实施、支撑上海转型发展,还是从浦东自身发展需求出发,都具有重大现实意义。主要体现在以下三个方面。

  第一,这项改革是贯彻落实上海加快建设全球影响力的科技创新中心的重要举措。当前,无论是科技领先型的美国、技术赶超型的日本、引进创新型的韩国,无一不是以知识产权为战略手段,占领国际竞争制高点,提升国家核心竞争力。上海建设全球影响力的科技创新中心,实施创新驱动发展战略,必须建立起与国际接轨的知识产权发展环境,不断提高知识产权管理和保护水平,加快创新要素集聚,激发创新活力,提升全球资源配置能力。

  第二,这项改革是加快政府职能转变的重要内容,有利于体现“服务型政府”“高效政府”的浦东特色。改革之前,浦东新区实行专利、商标、版权分开管理,给相关市场主体带来不便。由于不同类型的知识产权分属不同的机构管理,作为行政管理相对人的企事业单位和个人,在遇到知识产权问题或需要咨询知识产权政策时须求助于多个部门,社会公众将这一现象形象比喻为“钻行政迷宫”。尤其是当数种知识产权违法或侵权行为同时出现时,权利人无法找到一个便捷高效的行政救济途径,提高了权利人的维权成本。同时,分散管理模式也造成综合行政成本与执法成本较高。

  第三,这项改革有利于高标准对接国际规则,建设知识产权资源集聚高地。目前,上海正在推进亚太知识产权中心城市建设,将专利、商标、版权分散管理的模式不利于争取国际上对我国知识产权工作水平和发展环境的充分信任。
 
  三、浦东知识产权综合行政管理体制改革的指导思想、基本要求和主要目标

  (一)指导思想

  深入贯彻十八届三中、四中全会精神,深入实施国家和上海知识产权战略纲要,加快政府职能转变,坚持与国际规则相适应,符合行政管理体制改革方向的原则,形成边界更清晰、分工更合理、权责更一致、运转更高效、设置更科学的知识产权集中管理体制,在创新知识产权管理体制中先行先试。

  (二)基本要求

  按照国际化、法制化和科学化的需求,将与知识产权创造、运用、保护和管理相关的行政权力集中起来,形成统一高效的监管服务体系;将与知识产权保护相关的行政执法职能综合起来,形成知识产权综合行政执法体系;建立知识产权行政管理、公共服务与市场主体的需求、社会组织的服务相协同,行政执法与司法保护有机衔接的知识产权工作体系。设立集行政管理、统筹规划、综合监管、执法和公共服务为一体的知识产权行政管理机关,重新构建知识产权行政管理、公共服务和行政执法工作体系。

  第一,要与国际规则相适应。在知识产权行政管理方面,尽管世界各国的体制各有不同,但以集中管理模式为主流。在知识产权保护方面,世界主流国家既包括司法保护,也包含行政保护,也有通过第三方多元化的机制解决知识产权纠纷,但总体上以司法保护为主流。

  第二,要体现法制化的要求。目前,我国涉及知识产权保护的法律法规除综合性法律法规中的相关规定外,主要包括商标法及其实施条例、专利法及其实施细则、著作权法及其实施条例等,以及《反不正当竞争法》《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》《植物新品种保护条例》及其实施细则、《集成电路布图设计保护条例》及其实施细则、《知识产权海关保护条例》等。因此,在知识产权行政管理体制改革中,知识产权管理部门与其他部门间行政权能的界定以及知识产权保护体系建设,必须要以相关法律法规的具体规定为依据。

  第三,要符合行政管理体制改革方向。我国行政管理改革基本方向是转变政府职能,改革创新政府管理方式,构建服务型政府,提高公共服务能力。因此,探索知识产权行政管理体制改革,需要优化行政管理资源合理配置和集中利用,规避市场主体在寻求知识产权政策支持和保护时须求助于多个部门的现象,形成权力更加集中统一、协调更加高效、监管更加有力的知识产权管理、服务和保护体系。

  (三)改革目标

  上海浦东探索知识产权行政管理和执法模式改革,不是在现有制度框架下进行归并整合,而是设想在一个全新的环境下,对涉及知识产权工作的全部要素进行重新构架,建立集专利、商标、版权的统筹规划、行政管理、综合执法和公共服务为一体的知识产权行政管理部门,不断优化区域知识产权体制环境、保护环境、政策环境、服务环境和文化环境,实现监管和执法的统一,培育和促进的统一,交易和运用的统一,促进知识产权制度在经济发展、文化繁荣、社会建设和创新型国家建设中发挥重要的支撑作用。
 
  四、浦东知识产权综合行政管理体制改革的变化和成效

  (一)主要变化

  第一,机构设置变化。改革之前,浦东新区科委、知识产权局实行两块牌子一套班子。改革之后,重新组建全新的知识产权局,为浦东新区政府的工作部门(副厅局级)。

  第二,职能行使变化。重新组建后的上海浦东新区知识产权局整合了原区科委的专利行政管理职责和原区市场监管局的商标行政管理和执法职责,增加了市知识产权局委托的专利管理和执法、市版权局委托的版权相关管理职能,增加了对违反著作权方面法律、法规、规章的违法行为的行政处罚职责。同时,加强了知识产权保护、促进知识产权创造和运用等方面的职能。改革之后,从原来三个不同部门分别行使职能,改为由一个局综合行使专利、商标、版权相关管理职能,有利于建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

  第三,管理体制变化。专利行政执法事权、版权行政管理和执法事权从原来由市局管理变为由区政府“属地管理”,有利于进一步发挥地方政府的综合协调功能。

  第四,公众诉求处置变化。从原专利、商标、版权分别由不同部门处理申诉、举报变为“诉求处置一体化”。例如,原先专利纠纷由市知识产权局负责,版权纠纷由市版权局负责,商标纠纷由区市场监管局负责,行政管理相对人遇到侵权纠纷等问题时,可能涉及到多个部门。改革之后,能更快更好地维护企业和老百姓的合法权益。

  (二)改革成效

  此项改革,是在党中央、国务院对上海提出建设具有国际影响力的科技创新中心和转变政府职能、深化行政体制改革的背景下提出的,是浦东综合配套改革和推广自贸区建设经验的重要内容。它不仅是深化浦东综合配套改革的重要试点,也是浦东立足国际视野,助力创新型国家建设和知识产权强国建设的具体实践,将为上海建设亚太地区知识产权中心城市奠定良好的基础。

  对比改革前后,至少有三个方面发生了“质”的变化。

  第一,区域知识产权管理职能的行使更加集中。改革之后,专利、商标、版权分属不同部门管理的模式将被打破,由之前不同部门管理改为由一个部门综合行使,对于建立权责统一、权威高效的行政管理和执法体制,促进政府资源的高效利用,营造管理更加到位、服务更加全面和保护更加有力的知识产权发展环境提供了体制保障。

  第二,对社会公众的诉求处置更加集中。改革之后,社会公众对知识产权的维权申诉、举报投诉将更加便捷。此项改革实现了“一个部门管理、一个窗口受理、一支队伍办案”,能更快更好地维护企业和当事人的合法权益,降低权利人的维权成本。

  第三,更加符合知识产权制度的发展趋势。目前,国际与国内均出现了专利、商标和版权保护融为一体的趋势,许多企业,特别是一些跨国公司采取了专利、商标和版权等各类知识产权综合保护的战略,纠纷案往往同时涉及专利、商标和版权问题。再者,知识产权的集中管理制度在国际上已经成为主流。经过此次改革,浦东建立起知识产权集中管理模式,不仅符合企业需求,也有利于充分体现尊重知识、尊重创新的知识产权价值观。
 
  五、知识产权综合行政管理机构的运行

  浦东新区知识产权综合行政管理体制改革实现了知识产权“三合一”,浦东新区知识产权局的挂牌运行意味着我国地方知识产权综合行政管理模式的新开始。然而,知识产权综合行政管理体制的创新不会一蹴而就,遇到的问题也将会很多。毕竟没有国外的成功案例可供参考,也没有国内其他省市的成熟模式可资借鉴。能否走出一条知识产权综合行政管理体制创新之路,能否真正实现知识产权行政管理职能融合,能否形成“可复制、可推广”的浦东经验,取决于国家相关部门、上海市政府和浦东新区政府的体制创新的决断力和执行力。知识产权综合行政管理机构的良性运行需要处理好以下三个关系。

  一是知识产权的行政执法与公共服务的关系。知识产权行政机构的主要职能是行政执法和公共服务。长期以来,行政执法是我国知识产权行政机构的主要工作重点,工商、版权和专利执法取得了较大的成效,然而,知识产权公共服务的充分提供仍显不足,导致知识产权运用和管理的成效不明显。由于我国目前提供知识产权公共服务的第三方非政府组织还未完善、企业知识产权运用管理意识和能力不足,这就需要知识产权行政机构承担起提供知识产权公共服务的职能。浦东新成立的知识产权局,更应该侧重于知识产权公共服务的提供,制定激励知识产权创造的公共政策、搭建知识产权公共服务平台、营造社会知识产权文化等。

  二是知识产权工作的组合与融合的关系。浦东知识产权局的挂牌,意味着专利、版权、商标等知识产权工作统一由一个政府部门进行管理,这只是知识产权综合行政管理体制改革的第一步。知识产权行政机构“三合一”不应是原有机关的简单“组合”,只是空间和人员的集中,而应是知识产权行政管理职能的“融合”,让“知识产权”名副其实。

  三是新知识产权局与其他政府部门的关系。知识产权工作的特殊性在于其并不是为某一个行业、某一个领域服务,而是为所有的产业和领域服务,因此,必然会与科技、文化、工农业、金融等其他政府职能部门有职能上的交叉重合。所以,明确、清晰知识产权局与其他政府职能部门的职能分工,建立知识产权部门与相关部门的联席会商机制,才能充分发挥知识产权综合行政管理体制创新的作用。

  展望未来,浦东新区将不断对标发达国家和先进地区经验,深入推进知识产权行政管理体制改革,持续完善监管和执法,培育和促进,交易和运用相统一的工作体系,着力营造更加有利于创新驱动发展的知识产权制度环境和市场环境,全力推动浦东知识产权事业再上新水平、新台阶,努力把上海浦东新区建设成为知识产权保护、运用、服务和人才的高地。最近,北京、上海、广州设立知识产权法院,这对加强完善知识产权司法保护提供了体制保障。知识产权“三合一”体制与知识产权法院设立,必将相益得彰、交相生辉,实现知识产权综合行政管理与集中司法保护“两条腿”走路,全面实现知识产权制度支撑保障创新驱动发展的功能。(作者单位:叶宗雄、丁海涛,上海市浦东新区知识产权局;许春明,上海大学知识产权学院)
 
责任编辑:马忠荣

本文选自《中国发明与专利》2015年第3期

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